Territoires, bien-être et politiques publiques

La crise des Gilets jaunes a fait éclater au grand jour le malaise d’un grand nombre de territoires en France. Pertes d’emplois, disparition de services publics et de commerces de proximité, effondrement du prix de l’immobilier, ou encore délitement du lien social : les sources du mal- être dans les territoires exprimés par le mouvement des Gilets jaunes sont potentiellement nombreuses. Mais quels sont les facteurs déterminants ? Une note du CAE1 parue en janvier 2020 tente de répondre à cette question en analysant les effets des évolutions entre 2010 et 2017 de l’environnement local sur la participation au mouvement des Gilets jaunes2 et sur le sentiment de mal-être. L’environnement local est appréhendé dans chaque commune par cinq facteurs : l’emploi, la fiscalité locale, les équipements privés et publics, l’immobilier et le lien associatif. Les analyses statistiques confirment l’influence de l’environnement local sur le mécontentement des habitants au-delà de leur propre situation personnelle. La variation du taux d’emploi est la grandeur dont l’association au mécontentement est systématiquement confirmée par les analyses économétriques. Le taux d’emploi a baissé de 2,3 points de pourcentage par rapport à la moyenne nationale dans les communes ayant connu un « évènement Gilets jaunes », caractérisé par l’occupation d’un rond-point ou une manifestation. Les évolutions des facteurs économiques, en premier lieu le taux d’emploi, mais aussi la fiscalité et l’immobilier jouent un rôle important sur le bien-être des populations. C’est également le cas pour la perte d’équipements, notamment dans le secteur du commerce alimentaire ou de l’éducation, de la culture et de la santé. Ce sont d’ailleurs les disparations d’équipements de santé, d’éducation et de commerces de proximité qui apparaissent les plus fortement corrélées au mécontentement. Ainsi, la note du CAE estime que pour maintenir le même niveau de bien-être consécutif à la perte d’une supérette dans une commune, il faudrait augmenter le niveau de vie médian de 2 155 euros par an dans cette commune. Ce chiffre peut sembler très élevé. Il ne traduit pas véritablement la « valeur » d’une supérette mais plutôt le fait qu’elle était souvent le dernier équipement « public » encore en service dans la commune. Plus généralement, c’est la perte des lieux de socialisation qui semble participer au mal-être dans les territoires les plus mobilisés dans le mouvement des Gilets jaunes. Au vu de ces résultats, les politiques territoriales devraient mieux tenir compte de leurs effets sur le bien-être des populations et la qualité de vie. Dans cette perspective, le CAE propose d’instaurer un indicateur mesurant les dégradations des conditions de vie locale afin de cibler les territoires devant bénéficier d’un soutien privilégié. Cette inflexion des politiques territoriales devrait s’accompagner d’un changement de méthode qui privilégierait les acteurs locaux, l’Etat étant plus cantonné à un rôle d’expert et d’accompagnateur. Les nouveaux dispositifs de type « Action Cœur de ville », « Territoires d’industries » ou « Pactes territoriaux » s’inscrivent dans cette démarche. Ces propositions du CAE résultent aussi du constat des limites des politiques d’aménagement du territoire sous forme de redistribution fiscale ou de celles des politiques de soutien à l’emploi local reposant sur les dispositifs d’exonération fiscale. Selon la plupart des évaluations disponibles, les mesures de ce type ont des effets faibles et incertains, qu’il s’agisse des zones franches urbaines (ZFU) ou des zones de revitalisation rurale (ZRR). Ainsi, les politiques nationales d’aide aux territoires urbains les plus défavorisés (ZFU)3 auraient eu pour seul effet de déplacer des entreprises, sans aucun impact net et durable sur la création d’emplois ou d’entreprises, sauf peut-être dans les contextes urbains les plus denses. Afin d’évaluer les effets des zones de revitalisation rurale (ZRR)4 , une étude a comparé des territoires qui bénéficiaient de ce dispositif avec des territoires similaires et proches géographiquement qui n’en bénéficiaient pas5. Aucun effet significatif sur l’emploi ou la création d’établissements n’a été mis en évidence dans les zones bénéficiaires. Ces résultats décevants invitent à explorer d’autres voies d’action, d’autant que l’extension des allégements de cotisations sociales limite l’avantage comparatif de ces dispositifs en matière de coût du travail. Cela plaide pour leur suppression afin d’allouer les budgets correspondant à des projets destinés aux territoires ruraux impliquant étroitement les élus et les acteurs de ces territoires.